La nueva ley de ciencia en aguas agitadas

A partir del primero de septiembre cuando se inicie el periodo de sesiones del Congreso de la Unión, uno de los temas que obligatoriamente tendrá que recibir la atención de los legisladores es la expedición de la Ley General de Ciencia, Tecnología e Innovación. El tiempo apremia, pues con la reforma al Artículo 3.º de la Constitución se fijó un plazo que obliga a su expedición antes que termine este convulsionado 2020. La pandemia causada por el virus SARS-CoV-2, ha dejado claro el papel central de la ciencia tanto en la comprensión como en la solución, no solamente de los estragos causados por la Covid-19, sino además en muchos otros aspectos en la vida de las sociedades de hoy, por lo que se esperaría que esta certeza se vea reflejada en las características de la nueva legislación. Resulta importante examinar el camino que se ha seguido hasta ahora para llegar a ella y el momento en que nos encontramos.

Ilustración: Víctor Solís

1. Los antecedentes

Andrés Manuel López Obrador llegó a la presidencia sin contar con una política bien estructurada de ciencia, tecnología e innovación (CTI). En los documentos elaborados antes de las elecciones presidenciales por el Movimiento de Regeneración Nacional (Morena), se expresaron ideas orientadas a dar impulso a la innovación y a la integración del desarrollo tecnológico con la producción industrial, las cuales quedaron plasmadas en el documento presentado el 20 de noviembre de 2017 titulado: Proyecto de Nación 2018-2024, cuya coordinación estuvo a cargo del actual jefe de la Oficina de la Presidencia Alfonso Romo Garza y contó con la participación de distintos grupos de trabajo: “(…) es importante incentivar la inversión y nuevas tecnologías y convertir a México en el paraíso de la inversión, el empleo y la innovación orgullosamente mexicana”, dijo Romo en el evento realizado ese día en el Auditorio Nacional de la Ciudad de México (CDMX).

En el texto se pone énfasis en la innovación y la vinculación de la comunidad científica con las empresas. Incluye también el propósito de dar impulso a áreas tecnológicas de frontera como robótica, biotecnología, nanotecnología y la industria aeroespacial, entre otras. Como se puede constatar hoy, se trata de un proyecto de nación al que se hizo muy poco caso luego, aunque es testimonio de que existió (¿existe?) en el equipo del actual presidente una reflexión seria para dotar a la política de CTI con una orientación económica. Esta corriente se mantuvo viva, y tuvo presencia en las primeras versiones del Plan Nacional de Desarrollo –las que todavía contaban con anexos– aunque después, por razones poco claras, se fue quedando a un lado.

Un acontecimiento desafortunado ocurrió unas semanas antes de la presentación del citado documento. En septiembre de 2017 falleció en la CDMX René Drucker Colín, célebre por sus investigaciones sobre la enfermedad de Parkinson. Era bien conocido y respetado por la comunidad científica de México y en el ámbito internacional. Había obtenido el Premio Nacional de Ciencias y Artes en 1987, fue presidente de la Academia Mexicana de Ciencias y coordinador de la Investigación Científica en la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), encabezó también la Secretaría de Ciencia, Tecnología e Innovación de la capital, entre otros cargos.

Drucker era el hombre de confianza de López Obrador en materia de ciencia y tecnología. Su muerte dejaba un vacío difícil de llenar. Al final de su campaña y sin conocerla (él lo ha dicho) López Obrador decidió que la bióloga María Elena Álvarez-Buylla Roces, investigadora del Instituto de Ecología de la UNAM, Premio Nacional de Ciencias en 2017, férrea defensora del maíz nativo y activista en contra de los Organismos Genéticamente Modfiicados (OGM), sería la nueva directora general del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt), un cargo que hubiera correspondido de manera natural a Drucker.

Como Álvarez-Buylla no tuvo participación alguna en el citado Proyecto de Nación, quizo recuperar el tiempo e influencia perdidos para incorporar sus propias ideas. Había razones que la justificaban para hacerlo, pues la orientación económica era sólo una parte de la ecuación y faltaban las dimensiones propiamente científicas y de educación. Entonces se dio a la tarea de elaborar su propia versión de esa política. Redactó un documento fechado en junio de 2018 al que tituló: Plan de reestructuración estratégica del Conacyt para adecuarse al Proyecto Alternativo de Nación (2018-2024) presentado por Morena, el cual, desde su propio nombre, mostraba la intención de insertarse en la disputa por la definición de la política de ciencia de la llamada Cuarta Transformación (4T). Si bien ese texto se refiere principalmente a la orientación que debía darse al Conacyt, en muchos aspectos incorporaba una visión mucho más amplia, que quedó plasmada en un decálogo de principios rectores algunos de los cuales ha mantenido presentes hasta hoy. Por ahora vale la pena detenerse, a manera de ejemplos, en dos temas tratados en ese documento que adquieren importancia en el proceso actual de formulación de la nueva ley. Uno de ellos es el papel de las humanidades:

(…) la contribución de las ciencias sociales y las humanidades será proveer fuentes de reflexión, interrogación y diálogo crítico desde el punto de vista ético, estético y epistémico ante el desarrollo de las ciencias básicas y las tecnologías (p. 5).

Aquí se observa a las ciencias sociales y en particular a las humanidades como apéndices de las ciencias exactas y naturales. Así lo consideraron algunos investigadores de estas áreas quienes de inmediato expresaron su inconformidad e incluso algunos de ellos plantearon la salida de las disciplinas humanísticas del Conacyt. Luego, la recién nombrada directora, dio un giro de 180 grados para volcarse a favor de las humanidades, al extremo de proponer cambiar el nombre al Conacyt agregándole una H (Conahcyt). Con ello pretendía, entre otras cosas, asegurarse a este sector de la comunidad científica como base social, algo que no ha conseguido del todo, pues muchos de los investigadores en las ciencias sociales y humanas que yo conozco, califican la gestión de Álvarez-Buylla como desastrosa.¹

Otro aspecto interesante en ese documento es la idea de que el Conacyt pudiera ejercer veto sobre proyectos de investigación:

(…) se priorizará la supervisión de riesgos socio-ambientales, para lo cual el Conacyt catalizará la instrumentación multisectorial de mecanismos de veto con base en el principio de precaución a proyectos de investigación riesgosos (p. 21).

Es la primera vez que yo recuerde, que responsables de la administración pública de la ciencia consideren dentro de un plan de trabajo que la ciencia es peligrosa. Aparece aquí un propósito, surgido de su militancia contra los cultivos transgénicos con el que se tratará de imponer, como veremos adelante, restricciones a la libertad de investigación.

Un capítulo importante en este breve recorrido lo constituye la elaboración del ya mencionado Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024 (PND), en la que Álvarez-Buylla tampoco tuvo participación. El Conacyt sólo quedó como responsable de coordinar la elaboración de un Plan de Innovación (el nombre y su ubicación en el capítulo económico se explica como herencia de la orientación surgida en el Proyecto de Nación de Morena). No obstante, decidió seguir adelante en su propósito de adueñarse de la definición de la política de ciencia de la 4T. Para lograrlo, primero tenía que hacer a un lado a todos los competidores dentro del equipo de AMLO y crear una versión propia. Paulatinamente Álvarez-Buylla logró, con el apoyo del presidente, que otros funcionarios fueran desplazados, dejándole el campo libre.²

Más adelante, en un movimiento que resultó muy arriesgado y al final contraproducente, Álvarez-Buylla decidió introducirse en las entrañas del Senado de la República, para impulsar, al margen de la Comisión de Ciencia y Tecnología de ese órgano legislativo, una iniciativa para sustituir a la Ley vigente. Esto lo hizo a través de una aliada y conocida activista contra el maíz transgénico, la senadora por Morena Ana Lilia Rivera, quien la llevó al pleno el 8 de febrero de 2019. Al final de su presentación Rivera agradeció al Conacyt (honor a quien honor merece) su participación en la elaboración de ese documento. Aunque la directora lo ha negado, los contenidos del proyecto de Ley presentado en el senado –de acuerdo fuentes muy confiables, así como documentos y testimonios de trabajadores de ese Consejo que me fueron revelados– surgieron del área jurídica del Conacyt contando con la supervisión directa de Elena Álvarez-Buylla.

Desde el nombre este proyecto llevaba el sello de la casa: Ley de Humanidades, Ciencias y Tecnologías, la cual, como lo señalé en su momento introducía un elemento nuevo y al mismo tiempo revelador del talante de sus redactores(as) pues buscaba la concentración de funciones, y dar poder casi absoluto a la directora del Conacyt en la determinación y destino del presupuesto global para ciencia y tecnología, la definición de la política del Estado en CTI, la asesoría al Presidente y a los poderes Legislativo y Judicial, la creación o desaparición de centros públicos de investigación y la formulación de las políticas de bioseguridad.

Esta concentración de poder en la persona de la directora general, implicaría la desaparición del Consejo General de CTI, el Foro Consultivo Científico y Tecnológico, la Conferencia Nacional de CTI (representación de los gobiernos de los estados) y la Red Nacional de Consejos y Organismos Estatales (Rednacecyt), así como de la Comisión Intersecretarial de Bioseguridad de los Organismos Genéticamente Modificados (OGM), entre otras instancias.

En ese proyecto se afirmaba que se respetaría la libertad de investigación siempre y cuando no fuera en perjuicio de la regulación o limitaciones por motivos éticos y de seguridad. En realidad de lo que se trataba era limitar dicha libertad, que es uno de los principios básicos y valor central del quehacer científico. El Conacyt tendría la facultad incluso de cancelar programas y proyectos de investigación. El propósito era contar con un instrumento para dar “soporte ético” a los denominados principios de previsión, prevención y precaución –no bien definidos en ese texto– que regularían, no sólo la investigación sobre transgénicos (cuya prohibición es una obsesión de Álvarez-Buylla), sino todo el quehacer científico y tecnológico del país.³ El proyecto incluía además reformas a la Ley de Bioseguridad de OGM, que ahora controlaría el propio Conacyt.

Este intento tuvo un fracaso monumental, pues fue repudiado por la mayoría de los investigadores y obligó al presidente de la Junta de Coordinación Política del Senado, Ricardo Monreal y a la presidenta de la Comisión de Ciencia y Tecnología Beatriz Paredes a frenar dicha iniciativa, afirmando que una nueva ley en la materia se haría sólo con la participación de la comunidad científica.

Con estos antecedentes podemos examinar las condiciones en que se encuentra actualmente  la elaboración de la nueva ley.

El momento actual y el papel del Congreso

En la comparecencia de la titular del Conacyt ante la Comisión de Ciencia y Tecnología del Senado de la República realizada el 9 de julio de 2020, Elena Álvarez-Buylla intentó explicar por qué ella debe ser la encargada de elaborar la nueva ley. Su primera justificación la encuentra en el PND que establece:

(…) El CONACYT coordinará el Plan Nacional para la Innovación en beneficio de la sociedad y del desarrollo nacional con la participación de universidades, pueblos, científicos y empresas.

El autor del PND –que es nada menos el presidente de la República– se refiere no a la elaboración por parte del Conacyt de una Ley de Ciencia, Tecnología e Innovación, sino a la coordinación de un Plan para la Innovación, que es sólo uno de los componentes de esta triada.⁴ Desde luego podríamos jugar a voceros de la presidencia de la época de Vicente Fox y afirmar que lo que quiso decir el presidente es algo que no dijo.

La segunda justificación es lo ocurrido en una reunión del Consejo General de Ciencia, Tecnología e Innovación, realizada en diciembre de 2019, en la que el presidente la mandató (palabra que me parece horrorosa) a elaborar la nueva ley. Esa reunión bien podría ser cuestionada en su legalidad, pues se violó en varios aspectos la  Ley de Ciencia y Tecnología vigente (artículo 5), al no convocarse al Foro Consultivo Científico y Tecnológico, y en cambio incluir ilegalmente entre los asistentes a un personaje cercano a Álvarez-Buylla, John Ackerman. El esposo de la secretaria de la Función Pública, Irma Eréndira Sandoval, presumió luego en su cuenta de Twitter su ingreso como miembro del mencionado Consejo General. 

Pero en todo esto hay algo que no encaja. La reforma del Artículo 3.º constitucional, publicada en el Diario Oficial (DOF) el 15 de mayo de 2019, señala en uno de sus artículos transitorios:

Sexto. El Congreso de la Unión deberá expedir las Leyes Generales en materia de Educación Superior y de Ciencia, Tecnología e Innovación a más tardar en el año 2020.

La responsabilidad constitucional de expedir la nueva Ley es del Congreso de la Unión. Adicionalmente, en la reforma al artículo 73 publicada en el DOF de la misma fecha se incluyó entre las facultades del Congreso:

XXIX-F.- (…)legislar en materia de ciencia, tecnología e innovación, estableciendo bases generales de coordinación entre la Federación, las entidades federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, en el ámbito de sus respectivas competencias, así como la participación de los sectores social y privado, con el objeto de consolidar el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación.

El mérito de las reformas a los artículos 3.º  y 73 de la Constitución, corresponde por entero a los legisladores. Queda claro que quien debe legislar y expedir una nueva Ley General de CTI es el Congreso de la Unión, una facultad que ahora pretende asumir casi por entero la directora del Conacyt.

Para que no haya duda, conviene regresar a la participación de Álvarez-Buylla en la reunión del Senado ya citada, donde explicó su hoja de ruta para arribar a la creación de la nueva ley. Para empezar no se trata de una Ley General de Ciencia, Tecnología e Innovación, sino de una con un nombre diferente, pues ha añadido en la denominación a las Humanidades, algo completamente ajeno a lo planteado en la reforma constitucional, tanto en el artículo 3.º como en el 73. Esto pone al Congreso en  una situación no sólo incómoda sino además inaceptable,  pues cambiar el nombre significaría incumplir en sentido estricto con el mandato de la reforma. El apoyo a la investigación en humanidades debe ser amplio y garantizarse en el articulado y los legisladores deben responder estrictamente al mandato constitucional, no a los caprichos de la directora del Conacyt.

La secuencia de eventos para arribar a la nueva ley presentada por Álvarez-Buylla en el senado es la siguiente: 1. Realizar una consulta. 2. Presentar el anteproyecto de Ley a las dependencias de la administración pública federal, en particular a un Comité Intersectorial integrado por 12 Secretarías de Estado.⁵ 3. Presentarlo ante la SHCP y la Comisión Nacional de Mejora Regulatoria (Conamer) (cuyo titular, por cierto, fungió en su momento como un aliado para destruir al Foro Consultivo). 4. Enviar el proyecto a la Consejería Jurídica de la presidencia y 5. Presentación de la Iniciativa. Si hemos de creer lo que se dijo a los senadores el 9 de julio, en ese momento apenas estaba por entregarse del anteproyecto a la Conamer y Hacienda.

Es importante detenerse en la consulta, en la que ya habrían participado, según Álvarez-Buylla, 31,712 personas en reuniones (para inflar el número se vio obligada a incluir las realizadas por su odiado Foro Consultivo) y en una plataforma abierta del propio Conacyt en la que hasta esa fecha se habían recibido 186 propuestas. Con estos números se pretende mostrar que la nueva ley se construye a partir de la una consulta muy amplia y cuenta con el aval de la comunidad científica y otros sectores del sistema de CTI.

La estructura del proyecto está definida en 10 ejes temáticos,⁶ todos de carácter muy general y definidos por la dirección del Conacyt. La pregunta que surge es si serán tomadas en cuenta las propuestas recibidas y cómo serán integradas en la versión final de la ley. O bien, como algunos pensamos, se trata sólo de cubrir el expediente de haber realizado una consulta, para imponer al final una legislación de acuerdo con los criterios políticos de esta directora. En suma, podría convertirse en un acto autoritario, disfrazado de ejercicio democrático.

Como puede verse, en todo este proceso no participa para nada el Congreso, a pesar que como vimos, en la reforma constitucional –diseñada por los legisladores– éstos serían los encargados de legislar y expedir la nueva Ley. De este modo, los diputados y senadores se quedarían sentados nada más mirando, esperando el envío por parte del Ejecutivo para que, sin más, levanten la mano y la aprueben. De acuerdo con el esquema presentado, el procedimiento avanza muy lentamente, queda muy poco tiempo para que concluya 2020, con una agenda legislativa abultada que suele complicarse hacia el final de cada año.

Las leyes y la política

No obstante el papel pasivo que el Conacyt le ha asignado hasta ahora al Congreso, éste puede jugar todavía un papel muy positivo y determinante en las características esenciales de la nueva ley. Los diputados y senadores conocen muy bien la actuación pública de la directora de ese organismo y su distanciamiento con sectores muy amplios de la comunidad científica. Los detalles de esta relación equívoca los conocen especialmente los integrantes de las Comisiones de Ciencia y Tecnología de las dos Cámaras, pues se han reunido y dialogado en diversas ocasiones con grupos científicos diversos.

Los integrantes de dichas Comisiones también han recibido propuestas, algunas de ellas con contenidos que les permitirán identificar con facilidad los aspectos en los que hay diferencias con la iniciativa que eventualmente les haría llegar el Ejecutivo. Además, entre los insumos con los que cuentan, está la todavía vigente Ley de Ciencia y Tecnología que concentra casi 20 años de experiencia legislativa y contiene aspectos que pueden aprovecharse, a menos que prive el criterio absurdo de que todo lo anterior no sirve y hay que empezar de cero. Asimismo tienen en las manos documentos bien estructurados de grupos de científicos, y numerosas propuestas institucionales e individuales con aspectos muy atendibles para el avance de la ciencia en México.

Desde hace varios años todos los partidos políticos han coincidido en la importancia de impulsar el avance la ciencia en México y han aprobado, en no pocas ocasiones incluso por unanimidad, diversas iniciativas en beneficio de este sector. Pero esta vez las cosas pueden ser muy diferentes. En el Congreso la mayoría la tiene Morena, y entre los legisladores de ese partido hay quienes tienen posiciones muy reflexivas y saben que no sería conveniente la  imposición de una ley que provocaría el rechazo de la comunidad científica. Pero, por otro lado, algunos de sus correligionarios tienden a identificar las posturas de la directora del Conacyt como equivalente a la política de la 4T para la ciencia a la cual hay que alinearse. El resto de los partidos no cuentan con los votos suficientes para neutralizar (en caso de que ese fuera su propósito) la imposición de una ley, aunque hacerlo tendría un valor testimonial importante. 

Un aspecto que complica este panorama es la fase final de presentación de la ley a la que se refiere Álvarez-Buylla. Si no sucede algo extraordinario, se puede anticipar que se tratará de una iniciativa presentada, no por el Conacyt, pues carece de facultades para hacerlo, sino por el presidente de la República. El artículo 71 de la Constitución establece que el derecho de iniciar leyes o decretos corresponde en primer lugar al presidente y a los legisladores.  En ausencia de iniciativas de los segundos –como parece ser el caso– sería turnada al Congreso con la firma del jefe del Ejecutivo, por lo que si no se hace una revisión cuidadosa en la Consejería Jurídica o por parte de López Obrador, la propuesta de Álvarez-Buylla tendría el carácter de iniciativa presidencial, lo que aumentaría la presión sobre los legisladores del partido Morena para aprobarla. Tal y como está diseñado y ha avanzado hasta ahora el proceso de elaboración de la nueva legislación, todo está dispuesto para la aprobación de una Ley de CTI diseñada por entero por la directora general del Conacyt.

Mirada final

Resulta interesante recordar el contexto en el que surgió el mandato constitucional para la elaboración de una nueva Ley de Ciencia, Tecnología e Innovación. La reforma al artículo 3.º estuvo determinada por la decisión del nuevo gobierno de cancelar la Reforma Educativa que había sido creada en el sexenio del presidente Enrique Peña Nieto. Esto ocurrió en un ambiente tenso y en medio de los actos de protesta por parte de los profesores agrupados en la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación (CNTE), organización que reúne principalmente a mentores de los niveles educativos básicos. Aquí se debe reconocer la labor de los legisladores, quienes con gran visión, supieron aprovechar esta oportunidad para ir más allá, e introducir en el cuerpo de la reforma contenidos para orientar el desarrollo de la CTI en el país. No quiero decir con ello que fuera una ocurrencia surgida en un momento, sino que los legisladores, en particular los diputados de la Comisión de Ciencia y Tecnología de la Cámara de Diputados, recogieron y actualizaron aspiraciones de la comunidad científica y de la sociedad que venían expresándose de tiempo atrás.

Como señalé en un artículo previo, la elaboración de la nueva Ley tiene la finalidad de responder con el actual marco constitucional, de tal manera que en el texto de la reforma se encuentran los temas que obligatoriamente deberán estar presentes en la nueva ley:

• El derecho de todas las personas a gozar de los beneficios de la ciencia y la innovación.

• El apoyo por parte del Estado a la investigación aportando los recursos económicos suficientes.

• El acceso abierto a la información que se derive de la investigación.

• La definición de las bases de coordinación, vinculación y participación del sistema nacional de ciencia y tecnología.

• Establecer las bases de la participación de los sectores social y privado

• Difundir nuestra cultura, en este caso, la cultura científica.

Pero si bien en estos temas generales todos parecen estar de acuerdo, no sucede lo mismo en otros terrenos los cuales, en mi opinión, pueden resolverse de la siguiente manera:

• Evitar la concentración de facultades en una sola entidad, o dicho más claramente, impedir la concentración de atribuciones en el Conacyt y su dirección general.

• Garantizar la inclusión de organismos o instancias que permitan el diálogo y la participación de científicos gobierno, empresarios y la sociedad en la toma de decisiones sobre las políticas públicas en esta materia, dotados de plena autonomía y de recursos suficientes para realizar sus tareas.  

• Garantizar la plena libertad de investigación, respetando la autonomía de las instituciones públicas y dotando de dicha autonomía a las que por ahora carecen de ella.

Es en estas definiciones donde el Poder Legislativo puede jugar un papel crucial en beneficio del desarrollo de la ciencia mexicana y del país.

Javier Flores
Profesor de la UNAM y periodista científico.

¹ También se trata de contar con un instrumento para dar un supuesto soporte ético a los denominados principios de precaución que regularían la investigación principalmente en biotecnología y otras áreas del quehacer científico y tecnológico.

² De acuerdo con la revista Forbes, Alfonso Romo, coordinador del Proyecto de Nación de Morena, criticó que en el gobierno federal se carece de una forma de trabajo que impulse la creatividad y la innovación: “Si esa cultura existiera en el Gabinete, México sería otro”, dijo ante industriales de la transformación el 19 de agosto de 2020.

³ La investigación sobre transgénicos se refiere no a la siembra masiva a cielo abierto como se ha hecho creer, sino en avanzar en el conocimiento bajo condiciones controladas de sus riesgos y beneficios potenciales. Actualmente constituyen un área de la investigación prometedora en el mundo entero para la producción de medicamentos y para  enfrentar los efectos del cambio climático, entre muchos otros aspectos. Se trata de un debate científico que lejos de estar concluido se debe alentar y no inhibirse.

⁴ Aun a riesgo de caer en una excesiva simplificación, el significado de la innovación, como se entiende hoy en el mundo, es el de aquella creación que se inserta a corto plazo en el mercado. Se refiere a ideas nuevas que se transforman en productos, mejoras en los componentes y etapas de las cadenas productivas, eficiencia en la organización interna de los negocios, el transporte, la publicidad, entre otros aspectos, que se traducen en el incremento del valor agregado. También hay un concepto en boga sobre innovación social donde las ideas y acciones provienen de diferentes grupos sociales generalmente para mejorar sus entornos.

⁵ Secretarías de Salud; Relaciones exteriores; Trabajo y Previsión Social; Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano; Comunicaciones y Transportes; Bienestar; Hacienda y Crédito Público (SHCP); Función Pública; Energía; Agricultura y Desarrollo Rural; Medio Ambiente y Recursos Naturales, y Educación Pública.

⁶ Estos son: 1. Consolidación del derecho humano a la ciencia. 2. Reivindicación de las humanidades y el pluralismo epistemológico. 3. Rectoría y Democratización del Sistema Nacional de Humanidades, Ciencias y Tecnología (HCTI). 4. Coordinación sectorial y regulación de los CPI (Centros Públicos de Investigación). 5. Coordinación regional y federalización de la política de HCTI. 6. Fortalecimiento de los espacios e instancias de participación y consulta. 7. Articulación y coordinación presupuestales de HCTI. 8. Reconfiguración del régimen público de fomento y apoyo. 9. Soberanía científica e independencia tecnológica. 10. Educación y cultura científica, tecnológica y de innovación.