El 14 de noviembre, el presidente electo de México, Andrés Manuel López Obrador, presentó junto a su equipo de transición las líneas generales que definirán el Plan Nacional de Paz y Seguridad 2018-2024. También se anunció que la mayoría de Morena en el Congreso de la Unión buscará reformar la Constitución para incluir los cambios necesarios que permiten el funcionamiento del proyecto. Aunque el Plan se compone de ocho ejes, el que despertó mayores incertidumbres y temores es el relativo a seguridad pública.

Académicos y activistas como Denise Dresser, Ernesto López Portillo, Catalina Pérez Correa, Jesús Robles Maloof, Genaro Lozano e Ixchel Cisneros denunciaron casi inmediatamente después de la presentación del plan que la creación de una Guardia Nacional utilizando como base el andamiaje institucional (integración de la guardia a la SEDENA) y la infraestructura física y logística (academias, entrenamiento, tácticas, elementos y mandos) del Ejército Mexicano supone un severo riesgo para el desarrollo de la vida democrática de nuestro país.

La declaración de inconstitucionalidad de la Ley de Seguridad Interior por parte de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, justo un día después del lanzamiento del plan de seguridad de AMLO, reabrió un delicado y urgente debate sobre el papel que deben de jugar (o no) las Fuerzas Armadas en las labores de seguridad pública.

La tesis del nuevo gobierno sostiene que las policías municipales, estatales y federal han tenido un desempeño cuestionable en el cumplimiento de sus tareas para evitar el enraizamiento de grupos criminales a lo largo y ancho del país y para garantizar los derechos de la población. El documento dice textualmente que la Policía Federal es un agrupamiento con déficit de disciplina, capacitación y profesionalismo, mientras que en muchas corporaciones pertenecientes a las policías estatales y municipales los efectivos están controlados por la delincuencia y movidos por el interés y por la corrupción. Sobre la Marina y el Ejército indica que han experimentado procesos de desgaste y de pérdida de confianza entre la población, ello se ha debido a órdenes del mando civil para realizar acciones represivas o para participar en tareas de combate a la delincuencia que le son ajenas y que no forman parte de sus funciones.

La solución a estos problemas busca lograrse a través de la integración de una Guardia Nacional constituida a partir de elementos de la Policía Militar, de la Marina y de la Policía Federal. La diferencia con la Ley de Seguridad Interior impulsada por el gobierno saliente es que no se está creando un marco legal para que las Fuerzas Armadas desempeñen labores de seguridad pública sino que se está generando una nueva institucionalidad para que un sector relevante de las Fuerzas Armadas se convierta en una policía civil con un entrenamiento distinto al marcial, con mandos civiles en términos de autoridad legal tomando decisiones sobre el desempeño de este cuerpo de seguridad y con importantes contrapesos de organizaciones de derechos humanos. Eso en el papel.

Ilustración: Estelí Meza

Sin embargo, es alarmante que las voces que hace un año se alzaron en contra de la Ley de Seguridad Interior, que dotaba de amplias facultades al Ejército y le brindaba una autonomía que prácticamente garantizaba la nula fiscalización por parte del poder civil sobre sus actividades, hoy reclamen que el Plan de Seguridad del nuevo Gobierno integre subrepticiamente a las fuerzas militares en labores que no le corresponden, y en las que se ha demostrado que han fracasado, justo como lo señala también el resumen ejecutivo del Plan.

Tengo que aclarar que milito abiertamente a favor del proyecto de país impulsado por Morena en una amplia coalición popular bajo el liderazgo de Andrés Manuel López Obrador. Por ello intenté encontrar matices en las propuestas del nuevo Plan de Seguridad, especialmente aquellas que corresponden al eje de seguridad pública. Decidí discutir las líneas maestras del proyecto y las estrategias que me parecieron más relevantes con Alejandro Madrazo Lajous, académico del CIDE Región Centro e integrante del colectivo Seguridad Sin Guerra, porque creo profundamente que el debate sobre un tema tan delicado no debe de precipitarse.

Si bien todavía falta que Morena presente en el Congreso la iniciativa de reforma a la Constitución para echar a andar el Plan de Seguridad, es elemental ir definiendo pisos mínimos para construir un país de plenas libertades democráticas en donde las Fuerzas Armadas no supongan un riesgo a ellas. Si se me permite hacer una afirmación diría: no al Ejército en las calles, no más impunidad de las Fuerzas Armadas y alto a la simulación. Encontremos la salida a la guerra de forma estratégica y atendiendo a las recomendaciones de los expertos.

A modo de entrevista, relato la discusión generada con el profesor Madrazo Lajous, a quien le agradezco que se haya tomado el tiempo para resolver mis dudas y rebatir mis certidumbres.


David Ricardo Flores: ¿No es un avance significativo que se busque erradicar las causas estructurales de la violencia (desigualdad, falta de oportunidades, abandono del Estado y saqueo de sus instituciones) e impugnar el uso de la fuerza como el centro de la estrategia? Así lo sugiere el plan de AMLO en sus primeras páginas.

Alejandro Madrazo Lajous: No es ningún avance. Es un importante acierto en entender el problema, pero no hay medidas concretas que lo respalden. Sí, en cambio, hay propuestas concretas —la Guardia Nacional militarizada— que van justo en la dirección contraria. El problema central de la propuesta es justamente su incongruencia… el diagnóstico parece acertado en mucho (no en todo), pero las recetas (más delitos, y más delitos graves… más militarización de la seguridad pública de forma más permanente —en la Constitución, ni más ni menos–) no sólo no corresponden al diagnóstico sino que perpetúan la enfermedad.

DRF: ¿Cuál es la diferencia entre seguridad interior y seguridad pública? El plan de AMLO enuncia estos conceptos en los párrafos iniciales pero no hace una distinción exhaustiva entre ellos.

AML: La seguridad interior se refería, en el siglo XIX, a la necesidad de enfrentar motines o de reprimir a movimientos indígenas autonomistas. La seguridad pública es una función básica del Estado moderno definida en el artículo 21 constitucional. La seguridad interior, inerte durante más de 100 años en nuestro texto constitucional, intentó revivirse a partir de 2009 para esconder las funciones de seguridad pública que realizan las fuerzas castrenses a pesar de la prohibición establecida en la Constitución. Fracasó. Hoy por hoy, podemos observar el fracaso del segundo intento en ese sentido. El concepto seguridad interior es un apéndice en la Constitución, mero testimonio de un pasado lejano.

DRF: El proyecto del nuevo gobierno sugiere que el crimen organizado no podría operar sin la complicidad de toda la institucionalidad del Estado mexicano; las tramas corruptas existentes en sus tres niveles de gobierno. Esta tesis habita con fuerza en el imaginario colectivo, y por ello la noticia de las acusaciones del abogado de Joaquín “El Chapo” Guzmán sobre la presunta complicidad de los expresidentes Calderón y Peña Nieto parece no haber sorprendido a nadie. ¿Usted cree que es una condición necesaria la colaboración con el gobierno federal para que el crimen organizado pueda operar tal como lo hace?

AML: Hablar de “colaboración con el gobierno federal” es muy indeterminado. Ni el gobierno ni el crimen son monolíticos. Sin duda, la mucha y difusa corrupción de los gobiernos mexicanos es una pieza del funcionamiento de la delincuencia… pero también de la economía, de los servicios básicos, etcétera. En ese sentido, la corrupción es un fenómeno entretejido con el Estado, no privativo a su relación con la delincuencia organizada.

DRF: La inteligencia financiera -en lugar de las operaciones militares- se establece como un pilar fundamental de la estrategia integral de seguridad del nuevo gobierno. En mi opinión, atacar a las fuentes de financiamiento del crimen en lugar de generar operativos extremadamente violentos para abatir a los capos me parece un buen comienzo para reducir los enfrentamientos y el número de muertos. ¿Qué piensa usted?

AML: El lavado de dinero es prácticamente imposible de detectar y perseguir de forma que tenga un impacto sustantivo. El dinero —el efectivo— tiene como función —por diseño— el ser abstracto —no importa de dónde viene ni a dónde va— y por lo tanto su función misma es “autolavarse”. Mientras sigamos teniendo economías fincadas en el uso de efectivo, el lavado de dinero va a ser marginal. Ningún caso de lavado de dinero ha sido importante. El más sonado —operación Casablanca— fue entrapment (o sea, policías encubiertos manipularon a un funcionario medio de un banco para que lavara dinero… el tipo nunca lo había hecho antes y en consecuencia lo único que probaron es que era corrompible).

DRF: Se buscará tipificar como delito cuando un organismo o funcionario públicos responsables incumplan una recomendación de la CNDH y de las comisiones estatales de derechos humanos. ¿No le parece un avance mayor?

AML: Me parece un grave retroceso. Ésa no es la función de la CNDH. Nunca ha sido pensada para ser juez cuyas sentencias deban ser cumplidas so pena de incurrir en un delito. Si sus recomendaciones van a tener ese carácter, sus investigaciones tendrían que tener un estándar de prueba semejante a los que se exigen en juicios penales y eso entorpecería sus investigaciones y haría nugatorias sus funciones. Más derecho penal rara vez sirve de algo. Es una propuesta más de lo que llamamos “populismo punitivo”.

DRF: “Se erradicará la represión y nadie será torturado, desaparecido o asesinado por un cuerpo de seguridad del Estado”: me parece una promesa arriesgada cuando las Fuerzas Armadas han demostrado que no tienen el entrenamiento necesario para actuar con apego a derechos humanos, como lo muestra el Índice de Letalidad 2018-2014 elaborado por Rodrigo Gutiérrez, Catalina Pérez Correa y Carlos Silva Forné. Sin embargo, ¿no cree que un entrenamiento distinto y un marco institucional —con su efectivo cumplimiento— evite la impunidad de los elementos de la nueva Guardia Nacional y de sus mandos para reducir conductas nocivas e ilegales?

AML: Tendría que ser un entrenamiento distinto… y lo que se propone ahora es darles entrenamiento militar… el mismo entrenamiento de quienes ahora violan derechos. Lo mismo para el marco institucional: lo único que la Guardia Nacional va a tener de distinto al Ejército es el nombre (se homologa organización, rango, jerarquía, entrenamiento, etc.).

DRF: Me parece que la joya de la corona del Plan de Seguridad es reconocer el fracaso de las políticas prohibicionistas relativas al consumo de drogas. En especial, en identificar que las restricciones sobre algunos tipos de drogas y no sobre otras tienen un origen moral o histórico, y no científico. Se privilegia el enfoque de salud pública: atender a las personas como adictos y no como criminales (aunque eso sigue respondiendo a un paradigma de tutelaje por parte del Estado y no de autonomía individual). Sin embargo, me preocupa que no se mencionen acciones concretas para superar el fracasado prohibicionismo. La mayor parte del debate se ha generado alrededor de iniciativas como la presentada por la senadora Olga Sánchez Cordero para establecer un mercado legal y regulado de cannabis. ¿Ve tibieza por parte del nuevo Gobierno en esta área o la encuentra esperanzadora?

AML: En efecto, es acertado el diagnóstico. Pero como señalas, eso ya estaba dicho y, sobre todo, la estrategia no aporta nada nuevo. Al contrario, condiciona el cambio a acuerdos bilaterales con EEUU, lo que —de tomarse en serio— detendría ese impulso.

Fuera de la estrategia de seguridad, veo la propuesta de la exministra como funcional. Con cosas criticables, pero sin duda de lo más serio que se ha puesto sobre la mesa. En ese sentido, no, no veo tibieza en ese tema… pero tampoco he oído a López Obrador respaldarlo. No estoy seguro que él respalde la iniciativa de Olga Sánchez Cordero.

DRF: A algunos no nos queda tan claro qué porcentaje del mercado controlado por el narcotráfico corresponde a drogas como la mariguana y la heroína extraída a partir de la amapola. ¿Construir un mercado legal va a afectar al crimen significativamente en sus ingresos?

AML: Algo. Pero ése no es el objetivo principal.

DRF: ¿Le gusta el modelo de legalización propuesto por Sánchez Cordero?

AML: Me parece demasiado orientado a un mercado comercial. Creo que necesita candados más fuertes para evitar la integración vertical de la industria y propuestas más sólidas de justicia social con las comunidades afectadas por la prohibición. Pero en general funcionaría, y eso ya es mucho.

DRF: Tengo la impresión de que las propuestas de reconciliación y verdad tienen algunas similitudes con lo sucedido en Ruanda después del genocidio. Veo positivo que la sociedad, absolutamente rota, pueda ver a la cara a los responsables y que ellos tengan como alternativa renunciar a las actividades ilícitas, siempre y cuando colaboren con las autoridades y con las víctimas, por ejemplo, diciéndole a las madres en donde están sus hijos desaparecidos.

Soy escéptico, sin embargo, a la posibilidad de que se investiguen a los elementos militares y a los agentes del Estado en general involucrados en asesinatos, desapariciones y otras actividades criminales. Mucho menos con el espaldarazo que dio el presidente electo a las Fuerza Armadas. ¿Ve ahí un freno al proceso de reconciliación y verdad?

AML: Veo incompatibles un proceso de justicia transicional funcional (de por sí son complejos) a la par de una continuada o profundizada militarización. Ni la justicia transicional, ni la amnistía ni la pacificación son compatibles con más militarización.

DRF: A mi parecer, el actuar de las Fuerzas Armadas tiene que ver con que pueden asesinar (con el eufemismo de abatir) a presuntos criminales sin que se abran las investigaciones correspondientes. Es lo que sucedió en Tanhuato y en Tlatlaya, en donde las fuerzas de seguridad realizaron montajes para que pareciera un enfrentamiento. ¿Si se pone un freno a la impunidad marcial ve probable que haya un cambio en la conducta del ejército?

AML: No. El Ejército no sabe detener, sabe matar. Eso va a seguir haciendo. Para eso está entrenado, equipado, organizado y autorizado. Por eso la militarización es incompatible con la seguridad ciudadana: los militares saben lidiar con enemigos, no con conciudadanos.

DRF: Parece que el nuevo programa de seguridad pública adjudica las violaciones de derechos humanos cometidas por mandos y elementos del ejército a su falta de preparación para la realización de tareas como prevención, investigación y sanción de los delitos. Se reconoce expresamente que la guerra abierta que han emprendido las Fuerzas Armadas en contra de grupos criminales ha fracasado. Y se propone que las Fuerzas Armadas conformen una Guardia Nacional de carácter civil, en donde también se incorporará a la Policía Federal y a la Marina. ¿Cree que modificando la preparación, el entrenamiento y las tácticas de uno de corte marcial a uno civil se pueda tener como resultado un cuerpo policial profesional y que respete derechos humanos?

AML: Creo que si el entrenamiento, el equipamiento, la organización, la regulación, etc. fuesen radicalmente distintos y orientados al trabajo de seguridad pública se reducirían las violaciones a DDHH. Pero eso implicaría que no fuese un cuerpo castrense. Y la propuesta es formar un cuerpo castrense.

DRF: La cuestión del mando es elemental: es una realidad que los mandos militares quedan impunes en este país cuando cometen atrocidades porque ningún gobernantes quiere poner a los militares en su contra. Si bien las operaciones van a estar dirigidas por mandos militares, la propuesta de seguridad pública señala el establecimiento de un contrapeso interesante para la Guardia Nacional. Se habla de la creación de Coordinaciones para organizar a cada una de las 266 regiones operativas en donde el mando máximo estará a cargo de una autoridad civil. En estas Coordinaciones participará un representante del Gobierno Federal, de la Fiscalía General, un mando militar regional, autoridades locales y municipales, un agente del ministerio público y personal acreditado de la Fiscalía de Derechos Humanos, así como integrantes de la sociedad civil. ¿Ve en este cuerpo civil la posibilidad de establecer frenos a las Fuerzas Armadas y fiscalizar efectivamente las acciones de la nueva Guardia Nacional?

AML: No. Lo que importa es el mando operativo. La Coordinación recibe información de ese mando y con eso trabaja. Mientras el mando operativo sea militar, la operación va a ser militar. Es como creer que porque un civil es el Comandante Supremo van a cesar las violaciones a los DDHH. Ni ha sido así ni será así.

DRF: Se establecen otros dos contrapesos centrales en todo el nuevo andamiaje institucional: la apertura para que organizaciones nacionales e internacionales de derechos humanos puedan fiscalizar a la Guardia Nacional, así como el reconocimiento de la jurisdicción de la Corte Penal Internacional en caso de que se cometan violaciones graves a derechos humanos. ¿No le tranquilizan estas dos vías para que las nueva fuerza de seguridad no actúe de forma discrecional y sin apego a DDHH y a los procedimientos y protocolos que se establezcan de forma institucional?

AML: Creo que son medidas positivas, pero marginales. La jurisdicción de la Corte Penal no es cosa nueva. El nivel de violaciones de DDHH es tan grande que no veo la apertura a ONGs teniendo un efecto relevante.

DRF: ¿Es realmente viable sacar al Ejército del territorio? En algunas regiones del país son la última resistencia a la barbarie del crimen organizado: a las desapariciones, el tráfico de personas, los feminicidios y los asesinatos. Si se van las Fuerzas Armadas desaparece prácticamente el Estado mexicano y gobiernan poderes extraños.

AML: Sí es viable. En forma escalonada y programada, en paralelo a la construcción de capacidades policiacas. No solo es viable, es indispensable. En algunos lugares de inmediato. En otros tardará años (cinco, 10 quizá). Pero tiene que anunciarse públicamente, programarse y someterse a metas mensurables.

DRF: Se habla mucho de la necesidad de formar policías municipales, pero eso podría tomar muchísimo tiempo. Todo indica que la iniciativa de AMLO busca convertir a los militares en policías regidos por autoridades civiles para resolver este problema de disciplina y colusión de las policías municipales y estatales. ¿Qué propondría usted? ¿Cómo regenerar a las policías municipales si son en algunas localidades brazos paralelos del crimen organizado?

AML: Propondría formar policías municipales. Pagándoles bien, entrenándolas bien, equipándolas bien. Invirtiendo en ellas lo que llevamos 12 años invirtiendo en las fuerzas castrenses. En algunos casos habrá que construirlas de cero. Pero es lo único que va a funcionar. Una fuerza federal no puede ocupar el territorio más que temporalmente. Necesitas una fuerza permanente. Y esa debe ser local y arraigada en la comunidad. Tardará, pero no hay muchas alternativas que no sean continuar la catástrofe.

DRF: Es polémico plantearlo así, pero el Estado mexicano ya no es la única organización social con el monopolio del uso legítimo de la violencia. ¿No le parece que la iniciativa de la Guardia Nacional es una vía para reconstruir la soberanía perdida por el Estado? Sin soberanía no hay Estado, y sin Estado no hay Constitución, derechos ni democracia…

AML: No. Me parece que es una vía para continuar el desplazamiento del poder civil por parte del militar. La soberanía tiene que ver con la legitimidad de las instituciones del Estado. Mientras éstas sean inexistentes, o solo represivas, va a ser endeble. Por eso la parte positiva de la propuesta es la identificación de la represión estatal como un problema y el reconocimiento de la importancia del gasto social. El problema es que no hay nada concreto.

DRF: Por último: ¿cambiaría su postura respecto a la efectiva fiscalización de los mandos de las Fuerzas Armadas si la Comisión de la Verdad destinada para Ayotzinapa sanciona de forma real a los agentes del Estado que hayan participado en dicho acontecimiento?

AML: No. Una golondrina no hace un verano. La impunidad es endémica al sistema. Un botón simbólico, por más importante que sea, no restablece la confianza.

 

Alejandro Madrazo Lajous
Profesor investigador del Programa de Políticas de Drogas del CIDE Región Centro y de la División de Estudios Jurídicos. Doctor en Derecho por la Universidad de Yale. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores nivel II e integrante del colectivo Seguridad Sin Guerra.

David Ricardo Flores
Estudiante de Ciencia Política en el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Occidente (ITESO). Miembro de la Fundación para la Democracia, Alternativa y Debate.